全域土地综合整治生态化转型的路径思考

目前，全域整治试点已取得显著成效，但其生态保护和修复实践仍在一定程度上存在目标权衡冲突、理念标准泛化、机制保障不力、尺度效益受限等问题，与全域整治生态化的目标实现仍有较大差距。

多元整治目标权衡冲突与协同增效的挑战。全域整治包含农用地整治、建设用地整治和生态保护修复三大基础导向，但地方在实践中常出现生态保护修复与其他目标失衡甚至冲突的现象。如，农用地的规模整合可能归并了点状、条带状的林木、灌木和坑塘，不利于农业生态系统的功能发挥；为满足耕地占补平衡要求，部分地区出现了耕地上山等现象，不利于生产和生态功能提升，也易导致水土流失等自然灾害；部分建设用地腾退及其复垦、复绿情况不达标，降低局地整体的生态质量等。

笔者认为，在整治实施方案编制阶段，应开展多目标决策分析，尽可能减少整治目标的矛盾，确定相对最优的整治方案布局，促进经济、社会、生态等组合目标的协同增效。

生态保护修复理念泛化与标准不清的挑战。既有全域整治试点的生态保护和修复实践大多停留在河流、湖泊、林地等单一要素修补恢复的层面上，缺乏“山水林田湖草”系统治理的理念，也未考虑全域生态要素的结构优化、景观格局提升、多维功能提升等深度修复。同时，既有全域整治政策和标准对于区域内生态保护和修复内容的规定较为宽泛，地方在具体操作层面缺乏明确的指导，导致各地试点难以制定具体、可量化的生态保护和修复目标；而且在工程实施层面缺乏规范的子项目建设内容和标准，以及先进的生态型整治技术的应用。

笔者认为，应进一步融合“山水工程”的项目建设指南，依据国土空间开发利用格局，确定几类通用的生态修复内容和具体规范，确保生态化理念能够转化为实际、深入和可执行的做法。

全域整治资金筹措与运作机制不完善的挑战。生态保护和修复的项目实施和工程建设具有投入大、范围广、任务重、周期长、见效慢等特点，加之还存在全域整治固定投资缺乏、支撑政策分散、鼓励措施不明确等现实困境，如何理顺生态保护修复的投入模式和回报机制，顺利实现区域整体的系统修复和综合治理，已成为推进全域整治“规划—建设—管护”流程循环的关键命题。当前，部分全域整治试点仍以建设用地指标交易为导向，其指标收益占据了投资预算较大比例，且主要用于农田整理、安置区建设和设施建设，而生态保护修复投资比例亟待提升。此外，全域整治的生态价值转换、产业引导机制、后期运作机制等尚不明晰，难以保证全域整治的可持续性。

笔者认为，应以全域整治为资源平台，有效整合涉农资金，鼓励集体经营性建设用地入市，提升资金使用效率，适度放宽社会资本介入门槛，充分利用开发性、政策性金融机构的投融资优势，借鉴社会资本参与生态保护修复的典型运作模式开展工作。

全域整治实施尺度和效益发挥受限的挑战。在全域整治初期，绝大多数试点在乡村或乡镇范围内开展，探索形成了局地尺度、微观精细的实践经验。但较小的整治范围限制了土地要素的空间流动配置和多元目标效益的综合发挥，割裂了局地耕地、林地、湿地等生态系统的完整性，也不符合传统生态系统修复的尺度要求（一般为景观或区域尺度），易忽视系统性生态退化问题。同时，全域整治倾向于乡镇地域的整治提升，对于临近建成区的城镇修补、生态修复仍欠缺考量，忽视城乡地域系统的生态联结和格局建构，需要进一步统筹城乡地域共同体，改善区域生态和人居环境质量。

笔者认为，全域整治应充分借鉴国家“山水工程”的布局经验，尝试立足完整生态系统的尺度，综合生态风险和生态修复潜力结果，划定适宜的整治修复单元。

为了更好地推动全域整治生态化转型，呼应国土空间生态文明建设和“千万工程”迭代升级的内在诉求，笔者建议，可围绕理念深化、模式创新、监测评价、机制保障等重点，探索全域整治的优化路径，促进区域的可持续绿色健康发展。

促进全域整治与生态修复的互融互促。长期以来，学界对于全域整治和生态修复的概念联系存在较大争议。两者作为传统土地整治和生态保护的继承和转型结果，尽管分别侧重对区域土地的规划调整和系统治理、对特定受损生态系统的恢复和保护，但最终目标存在一致性，即立足综合治理和生态保护，优化国土空间格局和利用质量，支持生态可持续发展。

在“山水林田湖草”生命共同体理念的引导下，笔者认为，全域整治和生态修复应发挥各自空间资源调整和生态技术应用的优势，探索在布局优化、权属调整、投资模式、价值转化等方面的融合创新，达成目标、机制、效益的衔接和趋同，促进国土空间治理和生态文明建设的双赢。此外，还需要建立自然资源、农业农村、生态环境等跨部门协作机制，融合各自的工作重点和优势，为推进乡镇国土空间“社会—经济—自然”可持续发展贡献合力。

探索基于自然单元的全域整治实施模式。面对全域整治尺度和效益受限的现状，笔者认为，各地首先应充分考虑问题现状、发展需求、布局优化难度、资金保障能力等情况，结合主体功能定位、资源互补优势、区域协调发展等要求，研判开展跨乡镇全域整治的必要性和可行性；其次，应重视生态问题的关联性、紧迫性和优先性，依托区域自然地理特征，探索基于江河湖流域、河口海湾、山体山脉等自然单元的全域整治实施模式。笔者建议，应改变要素限制、单一手段、单一投入的传统全域整治模式，科学划定整治区域内保护修复类型和分区，围绕自然单元进行资源整合、技术集成、路径共享和价值提升。同时，应将生态保护修复落实到安全格局构建、生态系统提升、场地修复治理等多尺度方面，并建立跨行政区划的协同整治机制。

加强生态化导向的全域整治监测评价体系建设。目前，全域整治的评价主要局限在对工程绩效和直接经济效益的评价上，对于潜在生态价值和综合成效的核算较为欠缺。立足于国土空间规划实施监测网络的建设机遇，全域整治作为落实规划的政策途径，有必要通过构建系统的监测评价体系以反馈全域整治问题、优化全域整治实践。

笔者建议，应以生态化导向为专项评价场景，立足于整治区域“山水林田湖草”系统完整性，搭建多尺度、全域化、生态化的整治监测评估体系，设立减污扩绿、减排增效、生态风险降低、生态系统价值提升等多维评价目标，实现环境质量、保护效益、经济成本、生态适宜性等全覆盖监测、关联分析和综合评估。同时，借鉴“山水工程”的子项目验收侧重点和监测技术路径，推动全域整治区域内的生态基础设施建设和维护、生态系统结构和功能优化、生态系统服务提升等。

创新价值实现和资本参与的整治保障机制。全域整治本质上是对乡镇国土空间要素进行开发或修复，重塑土地利用格局，优化产业、资金、人口等资源配置结构，进而强化其多维功能并显化价值的一项治理活动。笔者认为，面对资金投入量大、回馈周期较长的生态保护修复任务，更应在规划阶段提前梳理以生态为核心的农业、加工制造业、旅游业等盈利逻辑，既包括显性的经济产出和岗位保障，也涉及隐性的降污减排和增绿增景价值等。

笔者建议，应立足于全域整治政策集成平台，适度探索自然资源资产资本化路径和生态资源增量补偿机制，以市场开发、平台交易、转移支付、生态税收等途径，实现整治隐性价值的转换。

同时，围绕社会资本投资，创新并放开投融资方式，确保社会资金和政策资金能够共同支撑整治开发和保护，落实“谁整治、谁收益、谁管护”原则，理顺社会资本周期性运作逻辑，保障整治运作的可持续性，并建立运作监测预警机制，确保社会资本的低负债率、合法合规性和盈利能力。

（作者金晓斌为南京大学地理与海洋科学学院副院长、博导，应苏辰就读于南京大学地理与海洋科学学院）